Dieper in op Duitse legalisering cannabis – Deel 2: Wetgeving

Jef Martens behandelt in een serie van drie artikelen het document met de uitgangspunten van de Duitse regering voor de legalisering van cannabis. Dit is deel 2 over de wetgeving.

0
Cannabis legalisering Duitsland
- Advertentie -
Cannabis Industrie Awards 2022

Deze serie van drie artikelen behandelt het document met de uitgangspunten van de Duitse regering voor de gecontroleerde levering van cannabis aan volwassenen voor genotsdoeleinden.

Het document met uitgangspunten (PDF) is opgesteld in zes onderdelen:

  1. Rechtskader: internationaal, Europees en nationaal
  2. Regelingen voor levering
  3. Kinder- en jeugdbescherming
  4. Informatie, voorlichting en preventie
  5. Teelt, distributie, licenties, controle en heffingen
  6. Evaluatie

In dit tweede deel over de tekst die de Duitse overheid heeft gedeeld over de legalisering bespreken we de wettelijke kaders. Ik open direct met de controverse en de opzet die is gekozen, hoe ik het interpreteer en de verwachting.

In het eerste artikel gaan we in op de praktische invulling van de verschillende aspecten die voor de consument (I.7-10, II, III, IV) van belang zijn. Het volgende artikel gaan in op de commercie (V).

Anders dan in deel 1 behandel ik de inhoud van I.1-3 (PDF) met meer context. Op het einde kom ik terug met de korte mededelingen over I.4-6.

Internationale afspraken – het hete hangijzer

Afgelopen zomer ben ik gaan zitten voor het document ‘High Compliance’ van Kenzi Riboulet-Zemouli. Als ik alles goed begrijp heeft Kenzi veel onderzoekswerk verricht. Zijn conclusie is dat er in de geest van de opstellers van de VN verdragen wel degelijk ruimte is voor een legale, gecontroleerde kant van enkele roesmiddelen. In elk geval voor cannabis.

Heel kort samengevat zijn er naast de methode van Kenzi tenminste nog vijf manieren voorwaarts. Deze methoden worden regelmatig besproken in diverse media.

1. Methode ‘Breekijzer’

De eerste is een methode die ik ‘breekijzer’ noem. Dan wordt er een fundamentele rechtszaak gevoerd waarbij getoetst wordt of de VN verdragen wel rechtsgeldig zijn in de mogelijke beperkingen die worden opgelegd op de mens. Wanneer de rechtsgeldigheid niet toelaatbaar is zal men dan opnieuw aan de onderhandel- en tekentafel moeten gaan zitten.

2. Methode ‘Schoenlepel’

De tweede methode noem ik de ‘schoenlepel’. Dit is in lijn met Kenzi’s bevindingen. Als je de beschrijvingen en historische verhandelingen leest van de totstandkoming van de VN stukken is het zeer waarschijnlijk dat er zo is geschreven dat illegale handelingen beschreven zijn, maar er meer ruimte is overgebleven. Dat sluit een legale set handelingen niet uit.

Met de schoenlepel methode maak je met aanvullende wetgeving een perfect aansluitend stuk maatwerk. Dan moet je kaders beschrijven die sluitend zijn om de scheidslijn tussen legaal en illegaal kenbaar te maken. Verder houd een land zich aan de afspraken die gelden voor een legale markt die onder supervisie valt van de overheid. Er wordt daarmee aangevuld op ‘de onmogelijkheden’ en ‘onbeschreven handelingen’ met ‘beschreven toegestaan’.

3. Methode ‘Oogkleppen’

De derde methode noem ik ‘oogkleppen’. Onder andere Canada zou je daaronder kunnen scharen. Canada handelt bewust op een afwijkende wijze dan mogelijk beschreven. Dit kan flinke gevolgen hebben op internationaal niveau, wanneer zou blijken bij toetsing van de internationale verdragen dat eenzijdige legalisering niet is toegestaan.

Ook is het onhandig in internationale onderhandelingen, omdat het uitgaat van ogenschijnlijke willekeur van het toepassen van welke afspraken gehonoreerd worden. Onderwerpen als mensenrechten of andere zware onderwerpen zouden door andere lidstaten ook geschonden kunnen worden, welke fatsoensnorm is er dan over?

4. Methode ‘Flitsuittreding’

Een vierde methode, de ‘flitsuittreding’ van Colombia destijds, is onwenselijk, maar deze is al toegepast in het verleden. Door tijdelijk uit te treden uit het verdrag (kan voor een heel korte periode  zijn) en daarna weer toe te treden met bezwaar tegen het cannabis onderwerp omzeil je de 2/3e meerderheid die jouw land moet steunen voor afwijken van het verdrag op een punt.

Bij toetreding is er namelijk een lagere grens voor akkoord (1/3e minderheid moet bezwaar aantekenen; dat is te risicovol voor vreedzame onderhandelingen wanneer je kort daarvoor nog lid was). Je wilt als VN niet dat er voor elk onderwerp een massale uittreding en hertoetreding komt, ook niet voor onderwerpen in de toekomst.

5. Methode ‘Onderonsje’

Een vijfde methode, een ‘onderonsje’ wordt voorgesteld door onder andere het Trans National Institute. Zij pleiten voor de ‘inter se modification’ aanpak, waarbij er door een groep gelijkgestemden een onderlinge, maar afwijkende afspraak wordt gemaakt. Mijn persoonlijke voorkeur heeft deze aanpak niet, omdat het de kern van de verdragen niet aanpakt. Ook kan het een wildgroei van gelijkaardige verdragen opleveren. Het is wel een methode die weinig moeite kost in verhouding tot langdurige onderhandelingen voor aanpassingen en andere landen ruimte biedt om aan te sluiten.

6. Methode ‘Mensenrechten’

In deze lijst mag ook de oplossing via de mensenrechten niet ontbreken. Dit is onder andere door van Kempen en Fedorova behandeld. De Duitse regering mag onder voorwaarden namelijk de belangen van de burgers boven de internationale wetten stellen. Duitsland moet dan kunnen stellen dat de burger aan gevaar wordt blootgesteld.

Met de omschrijving die wordt aangehouden, dat de volksgezondheid in gedrang is met het oude beleid tegen drugs, zou je dat kunnen stellen. Het is een manier die zonder gezichtsverlies toegepast kan worden. Al is het wel heel raar wanneer elk land dit moet toepassen om onder vervolging uit te komen.

Belangrijk instrumentarium

Laten we vooropstellen dat ik geen rechten heb gestudeerd. Echter heb ik op allerlei manieren te maken met wetten en regels die omgezet moeten worden in bedrijfsprocessen en vertaling in automatisering. Vanuit die achtergrond heb ik dan ook met heel veel aandacht geluisterd naar wat minister Karl Lauterbach woensdag presenteerde.

Uit stukken zoals hier gepresenteerd maak ik voor mijn dagelijks werk vaak ontwerpen. Het vertalen van wet- en regelgeving naar bedrijfsprocessen en informatiesystemen, daar help ik bij als adviseur. Om binnen bedrijven en instellingen van inkomende goederen, grondstoffen en informatie te komen naar eindproducten moet er een boel gebeuren. Al die processen moeten opgezet zijn en soms geautomatiseerd. Voor bedrijfsvoering moeten uitkomsten helder zijn en héél exact beschreven voor automatisering.

Wat vaak voorkomt, is dat wet- en regelgeving een bereik heeft, maar niet volledig de lading dekt. Zie onderstaand voorbeeld. Wetgeving beschrijft vaak een kader zoals met stippellijn aangegeven. Helaas vallen er ook gevallen buiten, weergegeven met de pizzapunt vorm. Ze voldoen dan op 1 kenmerk (kleur), misschien aan beide kenmerken (ronde kant EN hoekig van vorm) of geen een (gele pizzapunt). Ook kunnen er nieuwe kleuren of vormen ontstaan in de toekomst die een uitbreiding zijn op een kenmerk.

Logisch diagram over wetgeving die beperkte kenmerken definieert, bijvoorbeeld vorm en kleur. De praktijk toont vaak situaties die er buiten vallen.
Binnen het kader van de geschetste wet is het eenvoudig sorteren op kenmerken. Vaak lukt het niet om alles te definiëren binnen een wet. Hoe ga je dan om met de randgevallen en niet gedefiniëerden?

Mijn meerwaarde is het scherp stellen van de mogelijkheden en wat niet gedekt is. Soms moet je dan ook terug naar de opsteller om helderheid te krijgen. Voor bedrijven en instellingen moet het beschrevene namelijk wel werkbaar zijn. Je kunt niet een bakje ‘niet af te handelen’ creëren.

Spannende dagen

De eerste dag na de bekendmaking schrok ik een beetje – vrijwel geen enkele nieuwspartij beschreef wat ik had begrepen en geconcludeerd. Slechts vrijdag kwam er een stuk van het TNI online in de middag, gevolgd door het DHV-News. Extreem in het kort: TL,DR; dit document van de Duitse overheid is niet bedoeld als sluitende beschrijving van de legalisering met alle details.

Het opgeleverde document heeft een specifieke taal en invulling. Daar komen we straks aan toe. Het allerbelangrijkste is waar het voor dient en vanuit welke positie dit nu is gepresenteerd. Het document is geschreven door zittende ambtenaren bij de ministeries (ook van bijvoorbeeld conservatieve achtergrond) en wordt als minimum document beschouwd met missende details volgens Georg Wurth van DHV. De regeringspartijen gaan hier nog wijzigingen in aanbrengen.

Zie het als de figuur hieronder. Voor een portret is een schets opgeleverd, bestaande materialen zoals kleding blijft bestaan. Er is nog invulling nodig, dat kan in verschillende mate van detail. Bijvoorbeeld fotorealistisch, dit kost veel moeite om uit te werken. Het kan ook stilistisch, met tenminste de aangegeven onderlinge verhoudingen en functies (ogen voor zien, neus, mond, in die volgorde van boven naar beneden).

Voorbeeld van een kaderdocument, met links een blanco portret schets, in het midden een fotorealistische collage en rechts een stilistische karikatuur
Links: contouren van een portret zonder details; Midden: gedetailleerde schets middels een collage; Rechts een grove schets van details weergegeven als smiley. Functies (oren) en aankleding (haren, kapsel) hebben al wel een plaats aangeduid gekregen.

Het was dus even spannend, dit stuk is geschreven in meerdere dagen. Ook wil ik mijn dank uitspreken naar Hester en Mauro die hebben meegelezen, nagekeken en commentaar geleverd.

Hoe doen de Duitsers het wel?

Het allerbelangrijkste is waar het voor dient en vanuit welke positie dit nu is gepresenteerd

De Duitse regering schrijf in de opening dat men het voorgenomen plan van legalisering vanuit een bescherming van de volksgezondheid ziet. Als motivatie dienen het falen van voorgaand beleid en de aanwezigheid van een weelderige illegale markt met producten die schadelijk zijn voor de gezondheid.

Verder werd genoemd en valt te lezen dat dit ‘position paper’ het resultaat is van de ontwerpwensen vanuit de coalitie en de invulling van het kader binnen internationaal recht, Europees recht en afspraken.

De Europese Commissie wordt gevraagd te toetsen of de invulling zoals geschetst correct ‘binnen de lijntjes is’ en waar nodig zal Duitsland de sponsor zijn voor eventuele wijzigingen. De wijzigingen die benodigd zijn behoeven dan verdere afstemming binnen de VN en/of EU.

Men is echter er van overtuigd dat het ambitieuze stuk al (bijna helemaal) voldoet aan alle regels en kan daarom dienen als een sjabloon voor andere landen binnen de EU, ook als er nog wijzigingen moeten plaatsvinden.

Kritiek op details is soms terecht wordt aangekaart door minister Lauterbach; voor de toetsing zijn zulke details echter niet relevant (want 10, 20 of 30 gram bezit, dat maakt niet uit voor de toetsing, er moet een norm gesteld zijn).

Waarom kan Duitsland deze positie aannemen?

Voor het proces richting een legale vorm van cannabis consumptie, verkoop en productie in Duitsland zijn er verschillende aanvliegroutes overwogen. Op eerdere momenten zijn de visie en doelen al gedeeld. De coalitie gaat weloverwogen te werk, het tijdspad is daarbij misschien langer dan gewenst door de voorstanders van legalisering. De behoefte is vanuit de coalitie om een zodanig gedegen maatwerk te maken en zorgvuldig te leveren dat dit met de minste weerstand ontvangen kan worden en voldoet aan de (internationale) afspraken. In slecht Duits geformuleerd: “First time right”.

tussenstop langs decriminalisatie niet haalbaar – dit kan mogelijk wél de internationale verdragen schenden

Daarmee is voor de voorstanders van legalisering een tussenstop langs decriminalisatie niet haalbaar – dit kan mogelijk wél de internationale verdragen schenden. Men staat dan alsnog de verboden handelingen toe, welke een schisma opleveren. De vraag is of Portugal misschien daarom alle verdovende middelen uit de wet heeft gehaald.

Ter vergelijking met Nederland, hier zijn er ook nog steeds verboden van kracht, alleen is de vervolging gedeprioriteerd. Dat klinkt gek, want er is wel degelijk een enorme uitgave en inspanning in Nederland aan de opsporing van cannabis in het algemeen. Dat komt omdat de opsporingsverplichting níét is komen te vervallen, waar de veroordeling (uitvoerende macht versus de rechterlijke macht) mild kan zijn.

Dat zorgt ook voor de enorme ongelijkheid met betrekking tot thuisteelt en de onevenredige effecten van panden sluiten door burgemeesters – het is totaal uit verhouding en past niet bij het algemene beeld van hoe er omgegaan zou worden met cannabis in tolerant Nederland. Onder de streep kan en mag de politie niet anders, zeker niet met de meldingsplicht op het laagste niveau.

Terug naar de legalisering in Duitsland. Zoals ik verderop zal beschrijven in de vertaling, is er een houvast opgetekend rondom het VN verdrag over verdovende middelen. In 1993 is de tekst zoals deze is opgesteld in 1988 geratificeerd, oftewel bekrachtigd door de Duitse republiek. Er is echter een aanhangsel bij deze ratificatie toegevoegd en opgenomen in de documentatie.

De troefkaart

Dit aanhangsel, een interpretatieverklaring, is een sleutelstuk met de volgende vertaling.
De originele tekst staat onderaan pagina 3, voetnoot 2 van het schrijven van de minister:

„Nach dem Verständnis der Bundesrepublik Deutschland können die in Artikel 3 Abs. 2
genannten Grundzüge der Rechtsordnung einem Wandel unterliegen.“

De vertaling ligt in de lijn van: “De bondsrepubliek Duitsland interpreteert dat de kaders van de rechtssituatie zoals genoemd in artikel 3 paragraaf 2 aan verandering onderhevig zijn.” Ter volledigheid dan nog de inhoud van Artikel 3, paragraaf 2 via bron:

Subject to its constitutional principles and the basic concepts of its legal system, each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish as a criminal offence under its domestic law, when committed intentionally, the possession, purchase or cultivation of narcotic drugs or psychotropic substances for personal consumption contrary to the provisions of the 1961 Convention, the 1961 Convention as amended or the 1971 Convention.

Nu is dus blijkbaar het moment aangebroken om de verandering van standpunt op te pikken en dit kan in deze situatie waarschijnlijk alléén Duitsland. Omdat zij destijds deze clausule als voorwaarde hebben opgenomen voor het erkennen van de stukken uit 1988.

Hoe past het dan?

Zonder daar heel veel dieper op in te gaan, zijn er in de gepresenteerde stukken twee mechanieken toegepast. Allereerst is de basis van alles de volksgezondheid. Minister Lauterbach heeft aangegeven dat deze basis van belang is, wanneer er een negatief resultaat uit de consultatie van de Europese commissie komt, zal er daarom ook een andere basis gevonden moeten worden.

de basis van alles de volksgezondheid

Het tweede mechaniek is het schrappen van cannabis uit de wetgeving voor verdovende middelen. Daarmee vervalt de dekking voor Artikel 3, paragraaf 2 – immers gaat het om narcotica en psychotrope stoffen die waar illegale handelingen mee worden gepleegd. Met de wetswijziging komt er een set handelingen die legaal zijn bij en worden de grenzen (en maatregelen, handhaving) aangegeven wanneer het illegaal wordt. De illegale kant blijft stevig strafbaar.

De taken en verantwoordelijkheden zoals deze genoemd worden (voor het geval een land afwijkt) zijn in mijn mening volledig opgenomen in het document dat nu bekend is gemaakt. Dit kan dan verenigd worden met het veranderen van de tijdgeest, doordat na significant verloop van tijd bewezen is dat de gangbare manier ontoereikend is. Immers, drugsgebruik is niet verminderd, de aanschafwaarde is lager dan ooit tevoren, de beschikbaarheid is ook niet verminderd.

De aanpak zit op het uitvoeren van de geschetste taken EN het scheppen van een wettelijk kader voor legale handelingen

Om dan ‘de standaard van de bescherming van de volksgezondheid te verbeteren en het aanpakken van de (inter)nationale drugscriminaliteit’ is dan het voorgestelde kader, door de overheid gecontroleerd.

Als je het zo bekijkt, is daarom ook een ‘beperkte invulling’ mogelijk voor de legalisering, zoals genoemd in de opening van het stuk. Andere invullingen dan in het geschetste kaderwerk zou dan ook tekort doen aan de kiezersbelofte en bestaande afspraken.

De Duitse regering past daarom een ‘schoenlepel methode’ toe. De aanpak zit op het uitvoeren van de geschetste taken EN het scheppen van een wettelijk kader voor legale handelingen.

De afwijking die ik nu zie is dat er geen gecentraliseerd orgaan ontstaat dat cannabis opkoopt zoals Bureau Medicinale Cannabis dat doet in Nederland als intermediair voor medicinale cannabis.

Wat speelt er dan nog?

Wat lastig maar niet onoverkomelijk is, wordt het gedrag en handelen naar wederzijdse aanpak van de vrij reizende burger. Hoe ga je om met iemand die iets bij zich heeft dat niet de grens over mocht, maar wel legaal is in je land? En vice versa, mag iemand net op de grens bij een controle afstand doen van aangekochte maar vergeten cannabis zonder gevolgen?

Hoe ga je om met iemand die iets bij zich heeft dat niet de grens over mocht, maar wel legaal is in je land?

Vandaar dat in elk geval de ‘bron’ van de cannabis voor nu in het stuk staat als onbetwistbaar. Of het nu thuisteelt, winkelaankoop of ‘souvenir’ is. In elk geval zullen er afspraken over gemaakt moeten worden. Misschien komen er wel donatiebakken bij de uitgaande kant van de Duitse grens met buurlanden?

Verder speelt er nog de koppeling of misschien ‘de ketengevolgen’ te noemen tussen de EU en VN en verplichtingen als EU in het geheel gezien wordt. Daarom ook de vraag aan de Europese Commissie: doen we het zo goed? Op dit vlak zouden er dus ook wijzigingsbehoeften kunnen ontstaan.

Tijdspad en verwachting

Nu is er een periode van afwachten gekomen. Zo komen we ook bij de resterende delen van het originele document zoals woensdag gepresenteerd. Zoals genoemd in I.4 (PDF) over het notificatieproces zijn er enkele stappen te doorlopen. De Europese Commissie (EC) heeft waarschijnlijk in deze week ook het formele initiatief ontvangen met de opzet zoals nu bekendgemaakt. Er is een verplichte stilstand van uiterlijk 3 maanden totdat er een update wordt gegeven vanuit de EC. Er kan bij die update om een toelichting worden gevraagd; dit kan weer oplopen tot 3 maanden stilstand maar dat hoeft niet.

Er is een verplichte stilstand van uiterlijk 3 maanden totdat er een update wordt gegeven vanuit de EC

Er kan nog een toets plaatsvinden over het mogelijk schenden van verdragen door een of meer van de voorgestelde kaders. De Duitse regering heeft aangegeven pas na notificatie door de EC weer verder te gaan met volgende stappen, waaronder het wetsontwerp naar aanleiding van deze kaders. Mogelijk zal Duitsland nog andere, aanvullende inspanningen moeten verrichten zodat wet- en regelgeving overeenkomstig het ontwerp kunnen passen.

Minister Lauterbach gaf aan dat er ‘redelijk snel’ een antwoord verwacht kan worden. Desondanks gaf hij winstwaarschuwingen bij vragen van journalisten. Geen garantie op een antwoord van de EC voor de kerst, een eerdergenoemde bekrachtiging van de wet voor het zomerreces van 2023 werd naar het eerste kwartaal 2024 geschoven als meer realistische datum.

I.5 behandelt de nationale wetswijziging van het schrappen van cannabis en THC uit de drugswetgeving en het maken van een eigen wetsafdeling. Medicinale cannabis blijft staan in de wetboeken zoals dit nu is en zal niet aan verandering onderhevig zijn.

I.6 De voorgenomen wijziging over vezelhennep over de THC-grenswaarde per 1/1/2023 van 0,3% kan mogelijk een bijzondere regeling opgesteld worden. Dit geldt ook voor cannabidiol (CBD) producten.

Afsluiting deel 2

Zo, een longread van over de 3000 woorden. Ik hoop hiermee de flinke discussies die online en offline woeden wat te kunnen sturen. Er is denk ik door weinigen direct opgevallen hoe minister Lauterbach de zaken heeft aangestuurd. Het stuk van TNI door Martin Jelsma behandelt vanuit een rechten kant de stappen. Dit stuk brengt de inhoud in het domein van de bedrijfskunde.

Functioneel is het een anders dan journalistiek verwacht document. Er wordt transparant, volgens de regels, binnen bestaande kaders een gematigd voorstel voorbereid. Het lijkt bijna een polderstuk.

Als mijn vermoedens kloppen zoals hier gebracht, dan heeft Duitsland écht de unieke positie om voor de EU de wetten aan te pakken

Als mijn vermoedens kloppen zoals hier gebracht, dan heeft Duitsland écht de unieke positie om voor de EU de wetten aan te pakken. De EC zal moeite hebben om gestoeld op de motivatie van het beschermen van het volk het verzoek alleen al af te wijzen.

Daarbovenop verwacht ik ook dat de oppositie weinig kan inbrengen op de staat van dienst gegeven de manier waarop de illegale markt bestreden werd. De traditionele manier werkt niet, hoeveel miljard bestrijding en ‘blauw op straat’ je er ook tegenaan gooit.

In het volgende stuk behandelen we de commercie.

Heb je het eerste deel gemist? Daarin worden de gevolgen voor de consument behandeld.

Edit: 12:45

Enkele zinnen lopender gemaakt, enkele nuances toegepast (Uitspraak Georg Wurth van DHV over stuk vanuit ambtenarij), links toegevoegd naar stuk van Kempen en Fedorova.